農村宅基糾紛根源及對策
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發布時間：2007-01-31
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我國是一個農業大國，三農問題發展中的一個核心問題。隨著社會經濟的發展，農村建設的步伐也日趨加快，農村面貌正發生著悄然喜人的變化。隨著農民宅院的翻建、擴建以及被征用的事件日漸增多，農村宅基糾紛層出不窮，相當部分糾紛得不到及時有效地處理而轉化為惡性刑事案件。目前，宅基糾紛在全國農村已成為主要糾紛，成為影響農民生活和農村穩定的一個嚴重社會問題。有數據表明，房屋宅基糾紛是農村僅次于鄰里婚姻糾紛的常見性糾紛，各地不同程度地出現了這類糾紛的頻發性，惡化了農村的治安環境，嚴重影響了社會的穩定，具有極大的社會危害性。若不能及時從根本上予以解決，勢必會進一步損害老百姓的切身利益，侵蝕共產黨的執政根基，影響社會的和諧、穩定和發展。
農村宅基糾紛之所以呈現上述局面，主要有以下原因：
一、社會經濟的發展使老百姓的生活逐漸殷實起來，為他們安居樂業奠定了物質基礎。我國近年來施行的擴大內需、刺激消費的政策逐漸滲透到農村，尤其是城市房地產熱的帶動，更為農村的住宅建設注入了強勁的動力。
二、安居是樂業的條件和保障，富裕起來的農民第一件事就要建好自己的家園，使自己有一個安居樂業的環境。他們將平時積攢下來的血汗錢、甚至不惜債臺高筑也要建設好以后數十年甚至上百年生活居住的住宅。農民批置宅基程序極為繁瑣，而且還要交納名目不詳的費用，增加了農民的宅基建設成本，加之房產為世代居住的不動產，因此農民對建房極為謹慎，寸土必爭的觀念在他們的心目中牢牢地扎下了根。
三、中國大多數地區農村面貌并未發生根本性變化。幾世同堂的現象在農村并不鮮見。由于年代久遠，當時根本不可能預測到如今的農村發展，當時農村的宅基建設也不可能進行整體規劃。傳統的宗族觀念在農村根深蒂固，村落往往是一個個家族繁衍生息的歷史產物，而后成為鞏固傳統的宗族觀念的地域紐帶。一處住宅要經過多次歷史變遷，數易其主，幾經分割，到如今被分割得面目全非，矛盾重重。這是現在農村宅基糾紛頻發的歷史原因。
四、中國農村的自然地理環境相對較差。村落的形成、宅基的建設往往因地而異，因勢造型，尤其是地處丘陵、山區等不良地貌中的農村更是如此。加上宗族與農村宅基構筑的相互關系，一處宅基要經歷無數次地分家析產，形成今天農村住宅錯綜復雜的局面，住宅布局交錯參差，房屋之間勾檐搭背，鄰舍相互伙墻共道，等等。四至模糊，權屬不清。不動則已，動則是非橫生。這是農村住宅糾紛的地理原因。
五、住宅對中國大多數農民具有非同尋常的意義，然而現在立法上對農民住宅權益的保護卻鮮有體現。調整民事法律關系的《民法通則》只有83條涉及到不動產相鄰各方發生糾紛時的處理原則，規定還極其籠統，幾乎無操作性可言。而我國長時間在對農民住宅確認保護上處于一種無法可依的狀態，僅有的一部《土地管理法》對農村宅基地規定也僅限于一條原則性規定，繼而生效的幾部國家土地管理局行政規章對此也未有詳盡規定。在對農村宅基糾紛處理程序的規定上一直是無法可依的狀態。這相對于農村宅基矛盾紛呈的形勢，立法已嚴重滯后。
六、我國土地屬于國家和集體所有。農村土地實行的是集體所有制。在集體土地上建設住宅的農民享有兩種權利，一種是集體土地使用權，一種是房產所有權，兩種權利如影隨形，不可割裂。但根據我國法律規定，這兩種權利在行使過程當中發生糾紛的性質卻截然不同，前者為權屬糾紛，由國家行政機關進行確權處理；后者稱為侵權糾紛，只有在權屬清晰的基礎上產生的房產糾紛才由人民法院受理解決。現實發生的糾紛往往兼具兩種糾紛的性質，很多機關通過不同程序都可解決。事實上造成兩種機關的相互敷衍扯皮，出現土地宅基糾紛處理上嚴重的行政執法和司法混亂。兩種機關甚至同一機關對同一案件可以作出受理或不受理的不同決定，對同一糾紛可以作出截然不同的處理結果。權責不清給兩種機關留下了更大的權利發揮空間，也滋生了更多的腐敗。政出多門、權責不清是我國宅基糾紛不能得到有效解決的重要原因。
七、我國農村土地屬于集體所有，并依法實行土地登記制度，農民原有及新建住宅占用的都是集體土地，農民享有的只是集體土地使用權，這種權利依賴于行政部門的確權登記，并頒發有關權屬證書予以確認方始合法有效。對農民宅基嚴密細致的確權，做到四至明確、權屬清晰是有效防止宅基糾紛的重要途徑，也是土地行政機關不容懈怠的一項重要職責。然而20世紀50年代以來，我國農村集體土地就沒有進行過土地登記管理，農民一直沒有自己的土地證。雖然也曾在一些地方搞過一些農村宅基登記，但搞得極其草率。普查登記沒有在農村廣泛宣傳，很多農民不了解普查登記的意義，沒有引起足夠的重視；普查登記成員缺乏足夠的培訓，缺乏足夠的責任心和業務能力；主管機關沒有進行嚴格的管理監督，沒有遵循嚴格的程序，貪多求快；結果搞得很不成功，甚至出現登記人員沒親臨現場就亂下數字以及登記人員代替被登記戶主亂簽手印等情況，登記時錯填、漏填的現象非常嚴重，相鄰各方的宅基登記交叉重疊的比比皆是……留下大量的糾紛隱患。如今在農村宅基建設井噴一般的出現時，原來登記的隱患也迅速地暴露出來。
八、我國農村出現宅基糾紛層出不窮的局面，土地行政主管部門難辭其咎。相對于上述原因，宅基糾紛發生后行政機關的職能疲軟是導致農村宅基糾紛不能得到及時有效解決處理的另外一個重要原因。農村的宅基糾紛大部分因權屬不清而引起，糾紛依法首先應由鄉鎮政府或者土地行政主管部門進行確權處理。上述機關應當履行其法定職責，對雙方當事人進行調解或者出具行政處理決定書。行政處理的行政行為理應具有靈活高效的特征，事實上宅基糾紛一旦求助于行政處理一般是無人理睬，即使有人受理了，也得拖上個一年半載、三年五載的，更多的則是石沉大海、杳無音訊。在權屬不清引起的農村宅基糾紛居高不下的今天，依法應予受理解決此類糾紛的相應行政機關做出受理決定和行政處理的卻寥寥無幾。行政人員對這種費力不討好，甚至還可能引起行政一把手出庭應訴的行政行為避之唯恐不及。
九、司法是保護公民合法權益的最后一道屏障，在解決農村宅基糾紛上卻脆弱無奈。農村宅基糾紛中侵權糾紛往往夾雜著確權糾紛。由于法律規定兩種糾紛分別由司法系統和行政系統依照不同程序處理解決，當事人往往無所適從。農民不僅要承受普通訴訟的成本代價，譬如訴訟周期長、司法環境差等諸多問題，而且還要額外承擔更大的風險，甚至血本無歸的代價。窮盡行政手段仍然受侵害農民自然會選擇訴訟解決他們遇到的糾紛，然而現實的選擇實在不會比他們遭遇的行政不作為好到哪里去。首先他們遭遇的是立案難的問題，司法人員隨便找一個理由就足以把心急如焚卻對法律知之甚少的農民當事人拒之門外，更何況全國各地法院系統存在著嚴重以言代法現象，把一些敏感的涉農案件內部規定為不予受理的范圍，各行其是。在進一步審查農民當事人立案的相關證據時，農民當事人幾乎都會遇上一個無法逾越的障礙，尤其是那些被無辜錯填、漏填宅基證件的農民當事人更是如此。一方面立案審查的錯誤證件或者缺失證件的情況是由于錯誤的行政行為導致的，通過行政行為卻得不到及時糾正，農民當事人的合法權益受到嚴重的侵害，另一方面法院會以不屬法院主管為由似乎名正言順的不予受理他們的案件，致使他們遭受的嚴重侵害得不到基本的司法保障。至此，受侵害的當事人才發現，自己世代居住的住宅卻得不到基本的保障，所謂的居住權事實上沒有任何救濟途徑，真正是求告無門，難進司法救濟之門。其次，那些僥幸被受理的宅基糾紛，在審理當中一旦被發現受理糾紛與確權糾紛夾雜在一起時，耗時費力、勞民傷財的結果往往難逃被駁回起訴的厄運，終點又回到起點；即便不如此，在無法可依的情況下，審判人員可以充分發揮自己的主觀能動性，行使一下自由裁量權。由于角度不同、立場迥異，兩個完全一樣的個案往往會被不同的審判人員判決得大相徑庭，甚至截然相反。缺乏足夠法律依據的司法裁判顯然不具備足夠的公信力，因此農民當事人不得不歷經一審、二審、發回重審甚至申請再審的無休無止的訴訟程序，陷入曠日持久的累訟當中不可自拔，這還不算其中可能出現的導致訴訟中止的法定事由，也還未涉及執行難的問題。一個簡單的糾紛打起官司也得少則一、兩年，多則數十年。敗訴的一方自是血本無歸，代價慘痛，勝訴的一方也好不到哪里去，往往是贏了官司輸了錢，實質上與敗訴無異。待到一切塵埃落定，一切都面目全非，受侵害的農民當事人面對殘壁頹垣，哪還有當時躊躇滿志建設家園的心氣？哪還有資金能力去建設家園？
盡管法律上規定確權糾紛由人民政府處理解決，相應主管機關不依法做出處理決定，農民當事人可以對行政不作為提出行政訴訟或者行政復議，請求人民法院或者上級人民政府責令相應行政機關限期做出具體行政行為。但這對普通的農民當事人來講也是遠水不解近渴，無異于鏡花水月。對方一個平等的相鄰主體就折騰的一方當事人身心俱疲，受侵害的當事人怎么有精力舍近求遠去招惹一個更強大的行政主體惹火燒身呢？何況行政訴訟、行政復議的最好結果也只是法院或者上級行政機關責令相應行政機關回頭做出處理涉及——起訴他為被告——農民當事人合法權益的行政行為。處理關涉當事人利益的行政機關，當事人央求還恐不及，那還敢與其對簿公堂呢？
上述分析不難看出，農村宅基糾紛具有產生原因復雜的特征。此外農村宅基糾紛目前呈現出發生范圍廣、拖延時間長、家族參與性強、雙方對抗性激烈、解決難度大、極易轉化為違法犯罪案件、社會危害性大等特征。農村宅基糾紛層出不窮的問題現在已經到了非常嚴重的程度，嚴重危及社會主義新農村和和諧社會的建設。必須引起國家和社會的高度重視，從根本上解決這一問題。建議如下：
一、加強立法，詳盡規定農村宅基所有權的取得、流轉和消滅的法律制度，加強對農民宅基的法律保護。
二、加強農村住宅建設規劃。
三、完善解決宅基糾紛的法律機制，疏導解決農村宅基糾紛的途徑，明確行政機關和司法機關解決宅基糾紛的權責。建議調低宅基糾紛訴訟立案的門檻，對侵權糾紛伴隨著宅基地權屬糾紛的一并受理解決。對情況急迫的宅基糾紛，靈活運用先予執行和訴訟保全的強制執行措施，及早的保持原狀或者排除妨礙，避免矛盾激化和當事人雙方財產的進一步損失。訴訟程序建立司法審查制度，對行政機關錯填、漏填的宅基證件獨立審查，甚至對無證可提供的宅基糾紛都無需駁回起訴或者中止訴訟，法院可根據依法查明的事實從速從快地獨立做出裁判。生效的裁判文書可作為相關行政機關宅基登記的法定依據。
四、強化行政執法職能，完善行政解決宅基糾紛的程序立法；加強對行政機關土地確權和行政處理的管理，尤其對行政不作為的責任當事人加大懲處力度，對其中造成嚴重后果的要嚴肅追究責任人的法律責任直至追究其刑事責任。
五、加強農村基層組織依法調解的力度，盡早將糾紛消滅在萌芽狀態當中。
六、加大對存在權利遭受侵害之虞而且經濟困難的農民當事人的法律援助力度。
（民建會員、石家莊世紀方舟律師事物所律師康君元提供）
